Відповідь не може бути простою за визначенням, і причина в системних помилках реформи, тому цей допис для тих, хто має уяву про місцеве самоврядування і тому текст вийшов довгим, але…
Системна помилка №1. Що ми будуємо?
Фахівцям (та й не тільки їм) відомо, що в світі існують дві системи самоврядування: трирівнева (громади-субрегіональний рівень-регіональний рівень) та дворівнева (громади- регіональний рівень). В нашому випадку це об’єднані територіальні громади ОТГ-район- область, або ОТГ-область. Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», «Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади»(надалі-Концепція) дають однозначне розуміння, що в Україні існує і буде існувати трирівнева система самоврядування навіть без натяку на якісь варіанти. Саме тому спроби вибудувати дворівневу систему я для себе визначив як «мантри про децентралізацію».
Якщо послухати людей, на яких покладено обов’язок реформувати систему місцевої влади, зокрема заступника міністра розвитку громад та територій В`ячеслава Негоду, то ми однозначно будуємо дворівневу систему, а будувати дві системи одночасно якось не вийде. Фізіолог Павлов колись давно діагностував одночасну появу двох протилежних думок в одній голові терміном «сшибка». Щось схоже і у випадку реформування, навіть якщо ми маємо на увазі розум колективний.
Системна помилка №2, або Дім без фундаменту
Всім зрозуміло, що внести зміни до Конституції України – справа непроста, однак в час, коли після виборів у Верховній Раді справді існувала «монобільшість» внести зміни до Основного закону, а саме до статей 140-143 і закріпити законодавчо дворівневу систему було не так вже й складно, якщо б вони були належним чином підготовані, як і зміни до цілого ряду законів. Однак поки команда «децентралізаторів» невідомо чого чекала, або просто не дуже розуміла що робити, «монобільшість» стала по факту «мономеншістю» і далі все пішло не так.
Чого я не можу зрозуміти – чому нічого не змінили в згаданій вище Концепції, якщо так дуже хотіли дворівневої системи, бо Концепція чітко передбачає три рівні самоврядних органів, та ще й з Радами, та ще й з виконкомами. Пояснення окремих експертів, що це не було зроблено, бо не зробили перший крок і не внесли зміни до Конституції – це з розряду пояснень для молодшої групи дошкільного віку, бо в старшій в це вже не повірять. Концепція була затверджена Розпорядженням (!!!)Кабміну від 01.04.2014р №333 і вже до неї внести зміни технічно було справо дріб’язковою. Але кимось було вирішено все-таки будувати дім без фундаменту.
Системна помилка №3, або Віз попереду коня
На цю помилку вказували багато разів різні люди, в тому числі поважні експерти. Полягає вона в тому, що і законодавство і тверезий глузд кажуть про те, що перед тим як формувати органи влади треба чітко визначити їх повноваження. На початку шляху взагалі слід було б виписати всі повноваження місцевого самоврядування, потім розписати їх за різними рівнями і тільки після цього рухатись далі. Проте такі застереження були успішно проігноровані. Якщо вже на Конституцію не зважати, то все решта – дрібниці. Як кажуть, «згоріла хата – хай горить сарай».
Хороших варіантів за такого розвитку подій не залишається. Якщо робити, до прикладу, вибори до районних рад без повноважень – то це звичайнісіньке марнотратство і знущання над кандидатами, виборцями і виборами як такими. Якщо повноваження хочуть визначити після виборів – то це зміна істотних умов роботи виборного органу та очевидна підстава ще раз проводити вибори до такого органу. А це вже виглядає як марнотратство в квадраті. Не визначити повноважень районних рад – це навіть не шулерський хід, це зневага до громадян, до виборців.
Системна помилка №4, або Самоврядування без… самоврядування
Ця системна помилка закладена в Конституції України. Сьогодні самоврядування в Україні в повній мірі існує лише на територіях, які гордо іменуються «міста обласного значення». Там все правильно: громадяни (виборці) обирають раду і міського голову, які спільно формують виконавчі органи, які в свою чергу підзвітні і підконтрольні радам. Інша картина в районах і областях. Виконавчу владу там здійснюють місцеві адміністрації, до призначення в які обрані виборцями ради відношення не мають, натомість призначаються в незрозумілий спосіб, як я це називаю «дядьком з Києва».
Відомий фахівець у сфері муніципального права О.В.Батанов з цього приводу зазначає, що «існуючий нині на регіональному рівні «дивний» симбіоз муніципальних і державних за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому «поверсі» й гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні.» Не треба нікого переконувати, що два центри прийняття рішень – це погано. Додамо сюди повсюдні закладені Конституцією перманентні та повсюдні протистояння «рада-адміністрація» і висновок напрошується сам по собі: так далі бути не може.
В грудні 2019 Президент Зеленський вніс до Верховної Ради подання про зміни до Конституції України, яке могло би виправити ситуацію. Подання містило абсолютно вірні положення: обласні і районні ради створюють виконавчі органи, які їм підзвітні та підконтрольні, замість державних адміністрацій. Те що має бути «державне око» на територіях і вигляді префектів, які б мали б спостерігати за дотриманням Конституції та законів України сумніву не підлягає. Проте автори законопроекту явно перебрали в частині наділення префектів надмірними повноваженнями заодно втиснувши опцію для виконання путінських захцянок щодо статусу Донбасу. Це викликало гучний резонанс і законопроект був відкликаний ще до його розгляду. Все це не знімає з порядку денного органічну потребу ліквідації квазідержавних прокладок, якими є державні адміністрації, та заміну їх на виконавчі органи місцевих рад.
Помилка несистемна, але жорстока – люди
В районних радах України працюють тисячі людей. З багатьма з них мені випала нагода спілкуватись. Можу стверджувати, що більшість з них – справжні професіонали. Системними і несистемними помилками їх можуть просто позбавити місця праці, зрештою багато робочих місць об’єктивно будуть скорочені, особливо в тих районних центрах, які втратять свій статус. Невизначеність, породжена цими помилками, вкупі з некомпетентністю вершителів реформи позбавляє їх можливості використати свої знання і кваліфікацію в новій системі координат, можливості своєчасно прийняти рішення для пошуку нової роботи. Прохання до голів новостворених ОТГ звернути на них увагу, бо хороший чиновник важить для суспільства практично так само, як і хороший лікар чи вчитель.
Досвід сусідів
Мене особисто вражає небажання авторів реформи врахувати помилки сусідів. В Польщі в 1975 р. теж вирішили, що повіти (аналог наших районів) не потрібні, а вже в 1999 р. змушені були повернутись до трьохрівневої системи з повітами на субрегіональному рівні. Містам з населенням понад 100 тисяч надали статус повітів, оскільки вони самі здатні надавати весь комплекс послуг і потреби вирішувати проблеми на іншому рівні немає. В Польщі закон про повітове самоврядування, прийнятий 05.06.1998 ст 4. передбачає 22 (!!!) повноваження повітів, яких у нас чомусь в Кабміні навіть серед білого дня не бачать. Кажуть, що мудрі люди вчаться на чужих помилках, але виглядає на те, що багатовікова традиція вчитись на своїх помилках нас ніяк не покидає.
В партійному рабстві
Інша біда для місцевого самоврядування прийшла звідки не зовсім й чекали. Зниження «планки партійності» до 10 тисяч виборців не тільки створить проблеми з якістю депутатських корпусів місцевих рад, відштовхне частину мудрих і знаючих депутатів, які ніколи не підуть на поклін до великих і маленьких партійних вождів. Проблема в тому, що в результаті нового для України явища, в абсолютній більшості громад місцеві ради реально будуть сформовані партійними організаціями і вплив виборців в просуванні партійним списком насправді буде мізерним. Взяти під контроль партійні організації, а значить і території місцевим олігархам тепер буде дуже вигідно і ефективно і дешево. «Місцеві князьки», яких так боявся Юрій Ганущак отримали бомбезний подарунок. В результаті в депутатському корпусі, наприклад, обласних рад в абсолютній більшості опиняться мешканці обласних центрів, бо у нас сформовано саме така логіка формування партійних списків.
За таких умов представництво територій областей, особливо віддалених від обласних центрів буде жалюгідно малим . Ключові питання роботи рад будуть вирішуватись партійними босами та їх грошовитими хазяями поза сесійними залами рад. Відтак є всі підстави вважати що значні ресурси будуть сконцентровані на розвиток обласних центрів, тому знищення районних рад, яке вперто просувають «децентралізатори» буде надто відчутним ударом по розвитку територій областей, в першу чергу малих міст та віддалених від центру ОТГ.
Запорука успішної реформи – наявність чіткого плану, який дає ясність і чіткість в розумінні суті та перебігу реформи.
Проте, як казав один Президент, «маємо те, що маємо». Наше завдання, передовсім влади, вийти з ситуації з найменшими втратами. Моє бачення такої «дорожньої карти» наступне:
- Сформувати реальну, а не бутафорну концепцію реформування в якій розписати всі самоврядні повноваження по всіх трьох рівнях самоврядування, в тому числі на рівні районів.
- Внести відповідні зміни до законів та підзаконних актів, причому в найкоротший термін, хоча б для того, щоб виборці, голосуючи за раду (зокрема районну) розуміли, що ця рада може робити і чого від неї слід сподіватись і вимагати.
- Фінансування районних рад здійснювати за формульним розрахунком, ключовими параметрами в якому мають бути чисельність населення та площа території районів (за польською моделлю).
Ігор Пілько, м. Трускавець, Фейсбук
Також читайте
ТОП коментованих за тиждень