Проблеми житлово-комунального сектора в Україні

Сттатя розміщена Василем Кіндракевичем, взята з сайту: http://www.osbbua.org

Житлово-комунальне господарство — це багатогалузевий комплекс, починаючи з житла, теплопостачання, водопостачання, водовідведення, благоустрою, доріг і мостів і закінчуючи ритуальними послугами.

У суспільстві бракує розуміння реальних зв’язків між компонентами, складниками комунальної сфери. Переоцінюється і неправильно подається питання плати за послуги, яка розглядається як головний і чи не єдиний предмет політичних дебатів та показник турботи про соціальні потреби громадян. Поверхове уявлення, згідно з яким не розділяються поняття ціни за споживання, тарифів на комунальні послуги та витрат родин, активно поширюється засобами масової інформації і політичними партіями. Водночас, відсутнє усвідомлення того, що підвищення тарифів вплине на раціоналізацію споживання, і не обов’язково негативно позначиться на доходах родин, якщо враховувати, що Україна рухається до стандартів життя і зайнятості, які є нормою серед розвинутих європейських країн. Існує ряд об’єктивних чинників – підвищення цін на імпортний газ та висока частка споживання енергоресурсів. Тому вигідні з економічної точки зору заходи стають соціально не популярними.

Окрім того, існує неправильне уявлення про зв’язок якості комунальних послуг з оплатою за них, недооцінюється інфраструктурна компонента як базова у сфері комунальних послуг.

В результаті приховується реальна проблема ? погіршення матеріально-технічного стану комунального сектора, яке накопичується роками.

Головними проблемами житлово-комунальної галузі є застарілість обладнання, неефективність керівництва, невміння вчасно попереджати проблеми та несистемний підхід до їх вирішення.

Дві третини житла Україні побудовано до 70-х років минулого століття. Понад третину житлових будинків потребують капітального ремонту. Більше третини котлів, що забезпечують теплом багатоквартирні будинки, є застарілими і енергоємними. Газ, що сьогодні дістається Україні нелегкою ціною 516 доларів (без врах.знижки) за 1000 кубів, вилітає в повітря. Комунальна інфраструктура зношена більш ніж на 60 %. П’ята частина теплових мереж перебуває в аварійному стані. Не дивно, що за останні 10 років кількість аварій зросла майже у 5 разів.

Житлово-комунальна сфера – це на сьогодні чи не єдина галузь народного господарства, якої не торкнулися ринкові перетворення. Вона працює за найгіршими зразками радянських часів. Несприятливі економічні та інституційні умови функціонування галузі житлово-комунального господарства (ЖКГ) України, адміністративне втручання у ціноутворення та відсутність сильної політичної волі проводити структурні реформи у секторі суттєво зменшують його ефективність.

В результаті утворилося замкнуте галузеве коло:

ФІНАНСОВІ ПРОБЛЕМИ ?? ЗНИЖЕННЯ КОНКУРЕНТНОСПРОМОЖНОСТІ ?? низька якість обслуговування ?? зниження доходу ?? надлишкові витрати через: теплові втрати, низький ККД, надмірну потужність ?? неплатежі ?? неефективне управління ?? відсутня або недостатньо продумана політика в області теплопостачання, слабка нормативно-правова система – відсутність уваги до споживача ?? монополія ?? зростання тарифів ?? тарифи нижчі за рівень витрат ?? нестача контрольного і вимірювального обладнання ?? неефективне управління

Проблеми постачальників комунальних послуг можуть бути згруповані в три категорії – інституційні, економічні та технічні проблеми. Разом вони формують зачароване коло проблем, де незадовільні економічні умови, спричинені розповсюдженим сприйняттям комунальних послуг як необхідних громадських товарів і тому безкоштовних, а не як економічних товарів, виробництво яких потребує значних витрат, призвели до серйозних проблем, такі як некомпенсовані збитки виробництва, накопичення боргів, відсутність стимулів до інвестування. Засоби конкуренції не можуть забезпечити баланс інтересів та стабільний розвиток галузі, оскільки відповідні ринки відокремлені регіонально, а обмежений доступ до необхідної інфраструктури забезпечує монопольне становище постачальників комунальних послуг. Тому регулювання встановлення тарифів є необхідним для запобігання зловживанням. Але в Україні органи місцевого самоврядування, що здійснюють функцію регулювання тарифів, часто схильні переслідувати власні політичні цілі, ніж досягати соціально та економічно прийнятного балансу інтересів споживачів та постачальників. З економічної перспективи основні проблеми походять від встановлення тарифів на нижчому за рівень витрат рівні, низької платіжної дисципліни та великої кількості пільг, що надаються державою. Через те, що підприємства галузі вимушені працювати в умовах тарифів, що не покривають витрати, протягом багатьох років, технічний стан підприємств характеризується застарілими технологіями, незадовільним технічним станом мереж та обладнання та високим енергоспоживанням.

Через вище окреслені проблеми споживачі наразі не можуть контролювати обсяг і якість комунальних послуг, що надаються, вибирати ціну і навіть відмовитися від таких послуг; незрозуміло, що саме є спожитим продуктом: ресурси щодо яких розраховуються нормативи споживання, чи параметри комфорту, за якими оцінюється сам факт надання або відсутності послуги і якість роботи підприємства ЖКГ.

Житлово-комунальна система з’їдає кошти, енергію, ресурси, але не спроможна надати якісні послуги. А а тому вимагає не “точкових” ремонтів, а негайного системного реформування. Необхідно ліквідувати монополії в комунальному секторі. Чесна і прозора конкуренція серед надавачів житлово-комунальних послуг може створити вибір, а населення отримає якісні послуги за помірну ціну. Потрібно упорядкувати тарифну політику, яка була б прозорою і зрозумілою для споживачів, коли тарифи на житлово-комунальні залежать від якості. Запровадження енергозберігаючих систем дасть можливість істотно економити кошти споживача.

Реформування житлово-комунальної галузі потрібно здійснювати за чотирма напрямками.

1. Вдосконалення нормативно-правової бази. Cучасне законодавство створює ряд проблем і перешкод і невизначеностей у житлово-комунальному секторі. Так, закон “Про житлово-комунальні послуги” визначає житлово-комунальні послуги як результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання і перебування осіб у житлових і нежитлових помешканнях. При цьому комунальні послуги — це теж результат господарської діяльності, але спрямованої на задоволення потреб особистості в забезпеченні холодною і гарячою водою, газом, електрикою і опаленням. Так виникають основні непорозуміння між представниками житлово-комунального сектора та енергетики.

Вже давно не викликає питань і навіть доведено Європейським судом, що електроенергія, газ і тепло — це товар. Закон «Про житлово-комунальні послуги» дає нечіткі визначення виконавця і виробника послуг. Подібні за змістом визначення прийнято також в енергетичному законодавстві, проте вони цілком чіткі — виробник, транспортувальник і постачальник енергії. Тобто енергетики відпускають товар, а споживачі одержують послуги. На жаль, ніхто досі не знає, на якому етапі товар стає послугою. А питання це принципове, тому що зачіпає інтереси ЖКГ, енергетиків і споживачів.

Серйозними протиріччями законодавства є норми, закладені в Законі України «Про житлово-комунальні послуги». Зокрема закон визначає, що тарифи на житлово-комунальні послуги встановлюються органами місцевого самоврядування на рівні економічно обгрунтованих. У разі встановлення тарифів на ЖКП нижче за рівень економічно обгрунтованих цей орган має передбачити дотацію на покриття різниці між установленими тарифами та їхнім фактичним розміром.

Перше протиріччя: орган місцевого самоврядування — це міська рада, його виконавчі органи, а також районні та обласні ради. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад наділені повноваженнями встановлювати й погоджувати тарифи на послуги ЖКГ. А відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Бюджетного кодексу України, право виділяти дотацію, тобто розпоряджатися бюджетом має виключно рада, і рішення як із затвердження, так і з внесення змін до бюджету приймають виключно на пленарних засіданнях ради. Виходить, що виконавчий комітет як орган, що встановлює тарифи, повинен мати і право відшкодовувати різницю у разі встановлення тарифів на рівні, нижчому за економічно обгрунтований. На практиці ж виходить, що він ставить раду перед фактом необхідності виділення дотацій із бюджету, тобто втручається в бюджетний процес.

Для усунення цього протиріччя потрібно в Законі України «Про житлово-комунальні послуги» чітко розмежувати повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів, а в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання тарифної політики віднести до повноважень місцевих рад.

Друге протиріччя, вірніше, незбалансованість законодавства: доходи й витрати всіх рівнів бюджетів визначено Бюджетним кодексом України 2001 року, а Закон України «Про житлово-комунальні послуги» прийнятий 2004 року і визначає додаткові витрати місцевих бюджетів — покриття різниці між установленими тарифами та їх фактичним розміром. Проте після прийняття Закону України «Про житлово-комунальні послуги» не були внесені зміни до Бюджетного кодексу України з метою визначення джерел доходів місцевих бюджетів, які дали б змогу їм реалізувати вищезазначені повноваження.

Законом України «Про житлово-комунальні послуги» визначено, що виконавця житлово-комунальних послуг визначає орган місцевого самоврядування будинку, проте ст. 29 цього ж закону визначає, що виконавцем послуг у багатоквартирному будинку є балансотримач житлового будинку. По-перше, у зв’язку з тим, що приблизно 80% житлового фонду країни приватизовано й перебуває в приватній власності, поняття «балансотримач» має бути виключене з вітчизняної нормативно-законодавчої термінології, тому що власниками житлового фонду є фізичні особи.

По-друге, ст. 29 закону суперечить Конституції України в частині гарантії рівних прав усім громадянам України незалежно від місця проживання (у нашому випадку дискримінація саме за місцем проживання — у приватному (одноквартирному) будинку чи багатоквартирному). Крім того, така норма закону ставить сумлінних споживачів послуг у залежність від несумлінних, ускладнює особистий контроль із боку споживача за якістю наданих послуг.

І найголовнішим моментом у визначенні виконавця послуг є те, що чітко не встановлено, який з органів місцевого самоврядування визначає такого виконавця. Крім того, відповідно до Закону України «Про житлово-комунальні послуги» виконавця житлово-комунальних послуг визначає орган місцевого самоврядування. Проте відповідно до Порядку визначення виконавця житлово-комунальних послуг у житловому фонді, затвердженому наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства №60 від 25.04.2005 року виконавців житлово-комунальних послуг визначають органи місцевого самоврядування тільки в тому разі, якщо власник(и) не бажає визначити їх самостійно. Норми зазначеного порядку у частині положень суперечать чинному закону.

По-перше, порядок має визначати процедуру реалізації норм закону, але не доповнювати й змінювати їх, як у нашому випадку — надання права власникам житлового фонду самостійно визначати виконавців є саме доповненням норм закону. По-друге, порядок не охоплює всіх житлово-комунальних послуг, а тільки деякі. Наприклад, залишається відкритим питання з порядком визначення виконавця послуг з електро-, газопостачання та вивезення твердих побутових відходів.

Ще одна проблема — це синхронізація перегляду тарифів. По-перше, потрібно вивести затвердження й узгодження тарифів із регуляторної процедури, тому що цей процес не визначає, хто з ким вступить у господарські відносини, а є тільки однією з умов договору. По-друге, треба на законодавчому рівні зобов’язати органи місцевого самоврядування переглядати тарифи на послуги ЖКГ відразу ж після зміни будь-якого з них. Наприклад, у разі зміни тарифів на електроенергію потрібно переглядати всі інші тарифи, до складу яких входить електроенергія.

Значних змін потребує законодавство, яке регламентує діяльність об’єднань співвласників багатоквартирних будинків. Як-от: чинний закон не передбачає можливості контролю місцевими радами та їхніми виконавчими органами діяльності ОСББ у частині якості утримання будинків, захисту інтересів членів об’єднань, які не в змозі відстояти свої законні інтереси в зв’язку з тим, що опиняються в меншості, тощо. Такий контроль потрібен, тому що місцеві ради та їхні виконавчі органи повинні захищати інтереси всіх членів територіальної громади, а не тільки тих, хто живе в будинках комунальної власності.

2. Вдосконалення системи управління в галузі з урахуванням ринкових відносин.

Регулювання житлово-комунальних послуг здійснюється таким чином:

Система управління житлово-комунальною галуззю, залишилася такою ж, як за часів колишнього СРСР. Конкуренція з’явилася лише в напрямках реформувалися такі напрями, як благоустрій, озеленення, ритуальне обслуговування, — тут з’явилася конкуренція. А система управління житлом і його експлуатація, а також монополія у сфері водопостачання, водовідведення та теплопостачання залишилося на колишньому рівні.

Регулювання послуг природних монополій – електропостачання, газопостачання та теплопостачання здійснюється НКРЕ. На сьогодні цей орган: а) не має закону, б) по суті є органом виконавчої влади. Водопостачання і теплопостачання – це природні монополії, які називають локальними (монополії регіонального рівня). Регіони самі установлюють та регулюють тарифи, але параметрами цих тарифів – ціну на електроенергію та ціну на газ задаються на центральному рівні. А яким чином визначаються ці ціни – невідомо.

Виходом з кризи стосовно природних монополій може бути передача в оренду, концесію, управління монополій, а також створення комунальних підприємств, регіональних компаній тощо.

У таких сферах послуг, як обслуговування ліфтів, вивезення сміття, благоустрій повинен діяти конкурентний ринок, який регулюється антимонопольним законодавством та комісією з цін. Для цього потрібна злагоджена робота, ефективність якої передусім залежить від місцевих органів влади. Але якщо створити його і не створити конкурентного середовища, то система не запрацює. Умовно кажучи, якщо ви створили 90% ОСББ, а вам одна компанія сміття вивозить за монопольними цінами — то який сенс?

Вирішення всіх цих проблем залежить від політичної волі і бажання місцевого самоврядування.

3. Фінансова стабілізація галузі. Що стосується третього напряму реформування ЖКГ, то тут колапс. Тарифи не покривають витрат і не відповідають собівартості, населення погано сплачує за житлово-комунальні послуги, адже ці послуги не відповідають тарифам.

Соціальна спрямованість реформ у житлово-комунальному господарстві передбачає впровадження і дотримання певних державних соціальних стандартів. Населення ж у відносинах із підприємствами ЖКГ переслідує лише одну мету — одержати максимально якісні послуги за зрозумілою для нього ціною. Споживач є головним інвестором у житлово-комунальному господарстві. Він інвестує ЖКГ своєчасною стовідсотковою оплатою спожитих послуг. І тому несе свою частку відповідальності за стан житлово-комунального господарства. Тому громадяни України мають право знати, як, виходячи з яких розрахунків, на підставі чиїх незалежних експертних оцінок визначається той розмір інвестицій, який вони повинні внести, тобто комунальні тарифи. Прозорість формування цих тарифів допоможе людям побачити, що оплачувані ними послуги економічно обгрунтовані. І вони перестануть «купуватися» на обіцянки політиків, які обіцяють знизити ціни на житло, воду, тепло й газ, оскільки розумітимуть, що це нереально.

4. Технічне переоснащення ЖКГ. Без фінансового забезпечення не можливо провести технічне переоснащення, утім, як не можливо цього зробити цього без інвестицій. Підвищення спроможності підприємств ЖКГ можливе лише завдяки технічному переоснащенню. Адже сьогодні втрати води становлять 30—40, а то й більше відсотків, ККД котельного парку — 82%.

Невдачі реформування ЖКГ упродовж останніх десяти років у тому й полягають, що на цьому ринку не був сформований і підготовлений покупець. Це стало причиною того, що ЖКГ не вдалося перетворитися на ринковий сектор економіки. Потрібно не просто змінити пропорції навантаження з оплати послуг між населенням і бюджетом, а й перетворити споживача на покупця, наділеного ринковими правами.